Vom Wertstoffgesetz zur EU-Verpackungsverordnung: Eine Geschichte des deutschen Verpackungsrechts

Ursprünglich veröffentlicht 2017 · Zuletzt aktualisiert im Mai 2026 – ergänzt um die Entwicklungen seit 2019 sowie die neue EU-Verpackungsverordnung (PPWR).

Die Verpackungsverordnung sollte die Müll-Wende bringen. Wir Deutschen trennen zwar fleißig. Trotzdem landen viel zu viele Rohstoffe in der Müllverbrennung. Damit sind sie für den Kreislauf verloren. Besonders bei Verpackungen ist noch viel Luft nach oben. Was hat das Verpackungsgesetz von 2019 gebracht – und warum kommt jetzt die EU mit einer neuen Verordnung? Eine Bestandsaufnahme.

Am Anfang stand die Idee einer flächendeckenden Wertstofftonne

»Aber hier, wie überhaupt, kommt es anders, als man glaubt.« — Wilhelm Busch

Schon seit den frühen 2010er-Jahren diskutierten die Politiker über eine bessere rechtliche Grundlage zum Recycling. Die gemeinsame Erfassung von Verpackungen und wertstoffhaltigen Produkten aus Metallen und Kunststoffen sollte dabei helfen. Die Meinungen darüber gingen allerdings auseinander.

Bereits in der Diskussion um das Kreislaufwirtschaftsgesetz gab es kontroverse Positionen zur geplanten Wertstofftonne. Im Oktober 2011 zogen Politiker dann ernsthaft die bundesweite Einführung in Betracht. Die neue Tonne sollte die Gelbe Tonne und den Gelben Sack ablösen. Außerdem sollte sie neben Verpackungsmüll auch alle unverpackten Kunststoffe und andere Wertstoffe aufnehmen.

Doch über Pilotprojekte in einigen Städten und Kommunen ging es nicht hinaus. So werden sich auch heute noch viele Bürger fragen müssen: Wohin damit? Aus dem geplanten Wertstoffgesetz wurde am Ende ein Verpackungsgesetz bzw. eine Verpackungsverordnung.

Warum wurde aus dem Wertstoffgesetz ein Verpackungsgesetz?

Egal von welcher Seite man es betrachtet: Es geht hier um die »Ware Müll«. Inzwischen ist die Sammlung von Wertstoffen nämlich ein gutes Geschäft. Die Privatwirtschaft macht damit etwa eine Milliarde Euro Umsatz pro Jahr. Genau das macht es nicht einfach.

Die privatwirtschaftlichen Dualen Systeme organisieren die Sammlung und Verwertung von Verpackungsmüll. Daneben stehen die Kommunen und die privaten Entsorger. Jeder möchte ein Stück vom Kuchen. Außerdem gibt es klare gesetzliche Regelungen zur Erfassung des Mülls: Verpackungsabfälle erfasst die Privatwirtschaft, sonstige Abfälle die kommunalen Entsorgungsträger. Eine echte Wertstofftonne hätte aber genau diese zwei getrennten Systeme vermischt. Heißer Stoff zum Streiten.

Daran ist die flächendeckende Wertstofftonne letztlich gescheitert. Das Verpackungsgesetz lässt den Kommunen jedoch die Möglichkeit offen, eine Wertstofftonne einzuführen. Wenn sie und die Dualen Systeme vor Ort sich einig sind, kann sie kommen. Umweltschützer halten das für den größten Fehler des Gesetzes. Auch Jahre später ist die Wertstofftonne nur in einzelnen Städten Realität – etwa in Berlin oder Leipzig.

Verpackungsverordnung 2019: Was änderte sich für die Verbraucher?

Mit dem Inkrafttreten 2019 brachten drei zentrale Punkte spürbare Veränderungen:

• Pfandpflicht erweitert: Kunden mussten plötzlich für mehr Getränke Pfand zahlen. Das galt zunächst für Frucht- und Gemüsenektare mit Kohlensäure. Auch auf Mischgetränke mit einem Molke-Anteil von mindestens 50 Prozent wurde Pfand erhoben.
• Bessere Kennzeichnung: Verbraucher erkennen seitdem an den Regalen, wo Mehrwegflaschen oder Einwegflaschen stehen. Außerdem haben sich Getränkehersteller verpflichtet, Einwegflaschen besser zu kennzeichnen. Im Logo des Deutschen Pfandsystems finden sich nun zusätzlich der Pfandbetrag sowie die Worte »Einweg« und »Pfand«.
• Mülltonnen je nach Wohnort: Ob sich an den Tonnen etwas ändert, hängt seitdem vom Wohnort ab. Entscheiden sich private Unternehmen und Kommune vor Ort für die Orange Wertstofftonne, gibt es Bewegung. Sonst bleibt es bei der Gelben Tonne oder dem Gelben Sack.

Mehrwegflaschen: Das Ziel verfehlt – mit Ansage

In der Verpackungsverordnung steckte ein klares Bekenntnis zu Mehrweg. Grundsätzlich sind Mehrwegsysteme nämlich umweltfreundlicher als Einwegsysteme. Trotzdem landen noch immer viel zu oft Einwegflaschen im Einkaufswagen. Denn der Marktanteil der Mehrwegflaschen schrumpft seit Jahren.

Im Verpackungsgesetz wurde deshalb eine ambitionierte Mehrwegquote von 70 Prozent festgeschrieben. Strafen bei Nichterfüllung waren jedoch nicht vorgesehen. Schon damals kritisierten Umweltschützer das.

Die Realität gibt ihnen recht. Laut Umweltbundesamt lag die Mehrwegquote 2023 nur noch bei 34,3 Prozent. Damit ist sie sogar deutlich niedriger als bei der Pfandeinführung 2003. Das Ziel von 70 Prozent wurde also nicht nur verfehlt – Deutschland entfernt sich Jahr für Jahr weiter davon. Außerdem zeigt sich: Discounter, die fast nur Einweg anbieten, haben den Trend befeuert.

 Recycling: Was ist erreicht?

Mit der Verpackungsverordnung sollte erreicht werden, dass weniger Plastikmüll entsteht. Außerdem sollte mehr davon recycelt werden. Deshalb wurden die Recyclingquoten der Dualen Systeme schrittweise erhöht.

Werden diese Quoten nicht erreicht, müssen die privaten Systeme allerdings keine Sanktionen befürchten. Im Gesetz sind nämlich keine festgeschrieben. Der Verband der kommunalen Unternehmen kritisiert das deutlich. Nach ihren Erfahrungen ließen sich die Recyclingquoten bisher leicht manipulieren.

Auch der NABU äußerte heftige Kritik am Verpackungsgesetz. Es gibt keine konkreten Vorgaben und keine öffentliche Kontrolle für die Lizenzentgelte des Dualen Systems. Und Jürgen Resch, Bundesgeschäftsführer der Deutschen Umwelthilfe, stellte fest: Das Gesetz werde nicht zu weniger Verpackungsmüll führen, »weil es sich in erster Linie auf das Recycling als gegeben hingenommener Abfälle konzentriert, anstatt diese zuallererst zu vermeiden«.

Wann trat die Verpackungsverordnung in Kraft?

Gegen den Widerstand der Opposition beschloss der Bundestag am 30. März 2017 das neue Gesetz. Der Bundesrat stimmte am 12. Mai 2017 zu. Nach Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten trat das Verpackungsgesetz schließlich am 1. Januar 2019 in Kraft.

Was ist seit 2019 passiert?

Seit dem Start des Verpackungsgesetzes hat sich einiges getan. Die wichtigsten Entwicklungen im Überblick:

• Pfandpflicht erweitert (Januar 2022): Seitdem gilt Pfand auf fast alle Einweg-Plastikflaschen und Getränkedosen, unabhängig vom Inhalt. Auch Säfte, Wein in Plastikflaschen und Energy-Drinks sind dabei.
• Mehrwegangebotspflicht (Januar 2023): Restaurants, Cafés und Bistros müssen seitdem für Speisen und Getränke zum Mitnehmen Mehrweg-Alternativen anbieten. Ausgenommen sind Kleinstbetriebe mit weniger als fünf Beschäftigten und 80 m² Verkaufsfläche.
• Pfand auf Milch (Januar 2024): Seit Anfang 2024 gilt die Pfandpflicht auch für Milch und Milchprodukte in Einweg-Plastikflaschen. Ein Bürokratie-Aufreger, weil viele kleine Hersteller die Umstellung als Belastung empfanden.
• EU-Einwegplastikverbot (Juli 2021): Plastikteller, Strohhalme, Wattestäbchen und Becher aus Styropor sind seitdem in der EU verboten. Außerdem müssen Einweg-Plastikbecher klar gekennzeichnet sein.
• Tübinger Verpackungssteuer (BVerfG-Urteil Januar 2025): Tübingen hatte 2022 eine kommunale Steuer von 50 Cent auf Einwegverpackungen eingeführt. Das Bundesverfassungsgericht hat sie endgültig bestätigt. Damit dürfte das Tübinger Modell Schule machen – andere Städte prüfen die Einführung.

Trotz all dieser Maßnahmen bleibt die bittere Wahrheit. Das Verpackungsgesetz hat die Trendwende nicht geschafft. Die Verpackungsmenge pro Kopf ist seit 2019 sogar weiter gewachsen.

Und jetzt? Die EU übernimmt mit der PPWR

Was das deutsche Verpackungsgesetz nicht geschafft hat, soll nun europaweit gelingen. Im Februar 2025 trat die neue EU-Verpackungsverordnung in Kraft, kurz PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation). Ab dem 12. August 2026 gilt sie unmittelbar in allen Mitgliedstaaten.

Im Unterschied zum deutschen Verpackungsgesetz ist die PPWR ehrgeiziger und konkreter. Sie bringt unter anderem:

• Verbote ab 2030 für Mini-Hotelkosmetik, Plastik um Obst und Gemüse, Mini-Saucen-Tütchen und Einwegplastik im Restaurant beim Vor-Ort-Verzehr.
• Mehrwegquoten für Take-away, Getränke und Onlineversand. Außerdem dürfen Kunden überall ihre eigenen Behälter mitbringen.
• Schluss mit Mogelpackungen: Maximal 50 Prozent Leerraum in Versandkartons und Umverpackungen.
• Reduktionsziele für Verpackungsmüll: minus 5 Prozent bis 2030, minus 15 Prozent bis 2040.
• PFAS-Verbot in Lebensmittelverpackungen schon ab Mitte 2026.

Was das konkret im Alltag bedeutet, lesen Sie ausführlich in unserem aktuellen Artikel: EU-Verpackungsverordnung (PPWR): Was ändert sich für Verbraucher?

Die Geschichte vom Wertstoffgesetz zur EU-Verpackungsverordnung ist also auch eine Geschichte verpasster Chancen auf nationaler Ebene. Trotzdem: Der Druck wächst, und mit der PPWR kommt endlich ein Rahmen, der auch Konsequenzen hat. Wilhelm Busch hätte vermutlich gesagt: Es kommt eben doch anders, als man glaubt – manchmal sogar besser.

Tipps zum Weiterlesen

• Umweltbundesamt: Aktuelle Mehrwegquoten
• Stiftung Warentest: Mogelpackungen des Monats
• Deutsche Umwelthilfe: Mehrweg statt Einweg
• Unser Artikel: EU-Verpackungsverordnung (PPWR): Was ändert sich für Verbraucher?
• Unser Artikel: Plastikmüll – Deutschland exportiert weiter Plastikmüll

Was halten Sie von der Entwicklung im Verpackungsrecht? Hat das Verpackungsgesetz Ihrer Meinung nach etwas gebracht? Und glauben Sie, dass die PPWR endlich den großen Wurf bringt? Schreiben Sie uns gerne in den Kommentaren!

Nachträge aus 2017/2019 (Zeitdokument):

Nachtrag vom 12.05.2017: Das neue Verpackungsgesetz hat heute den Bundesrat passiert und Zustimmung gefunden. Nachdem der Bundespräsident unterzeichnet hat, tritt es wie geplant am 1. Januar 2019 in Kraft.

Nachtrag vom 02.01.2019: Das Gesetz ist nun in Kraft.